國醫療器械上市許可持有人制度的構建與完善(上)

2019-02-21

2017年10月8日,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》,提出要“總結藥品上市許可持有人制度試點經驗”,加強“藥品醫療器械全生命周期管理”,并首次提出要實施醫療器械上市許可持有人制度。

  醫療器械注冊人制度即上市許可持有人制度

  2017年12月7日,原上海市食品藥品監督管理局發布了《中國(上海)自由貿易試驗區內醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》(以下簡稱《試點方案》),開始試點注冊人制度?!对圏c方案》中的醫療器械注冊人制度,是指符合條件的醫療器械注冊申請人可以單獨申請醫療器械注冊證,然后委托給有資質和生產能力的生產企業生產,從而實現醫療器械產品注冊和生產許可的“解綁”。

  根據醫療器械注冊人制度的定義,醫療器械注冊人概念有以下幾個重要內涵:

  其一,醫療器械注冊申請人是注冊人的前位概念。我國現行《醫療器械監督管理條例》(以下簡稱《條例》)規定,對風險較高的第二類和第三類醫療器械實行注冊許可管理。申請醫療器械產品注冊的主體均是注冊申請人,注冊成功持有《醫療器械注冊證》的主體就是注冊人。

  其二,自然人、研發機構、企業法人可以成為醫療器械注冊申請人。醫療器械注冊申請人概念是由《條例》在2014年修訂實施時首次提出的,但誰可以充當注冊申請人卻沒有在《條例》中得到明確。上海市試點的醫療器械注冊人制度,允許符合條件的科研人員、研發機構、企業申請注冊而成為注冊申請人?!对圏c方案》要求注冊申請人/注冊人的住所或生產地址位于上海自貿區內,生產受托方可在上海全市內。2018年7月,上海市的試點擴大至全市范圍,允許上海市范圍內的醫療器械注冊申請人委托上海市醫療器械生產企業生產產品。

  其三,醫療器械注冊人享有“高度選擇權”。醫療器械注冊人可以根據自身情況,選擇自己生產或委托他人生產樣品和成品。對于申請注冊時不具有生產條件的注冊申請人,獲證后如果自愿生產的,則要申請《醫療器械生產許可證》成為生產企業進行生產;如果獲證后不愿自己生產的,可以直接委托具備生產條件的受托方生產。

  其四,醫療器械注冊人是一個法律責任高度集中的主體。醫療器械注冊人必須具備醫療器械產品全生命周期質量管理能力,對醫療器械上市前的設計開發、臨床試驗、生產制造等環節,以及上市后的流通銷售、售后服務、產品召回、不良事件報告等環節承擔全部法律責任。一言以蔽之,就是注冊人要承擔整個產品生命周期中各環節應承擔的法律責任。

  再說到上市許可持有人制度,它是以許可持有人為基本調整對象,規定了許可持有人在產品全生命周期中的權利義務,是質量責任的首要承擔者。該制度下,產品的注冊許可和生產許可實現分離,申請人、上市許可持有人在不同的階段承擔不同的法律義務。在醫療器械注冊人制度中,注冊申請人獲得注冊證后,由于醫療器械注冊證不能轉讓,因此,注冊人就轉變為上市許可持有人。由此可見,兩個制度盡管名稱不同,但內涵一致——醫療器械注冊人制度其實就是現行醫療器械法規背景下的上市許可持有人制度。

  上市許可持有人制度 構建的必要性

  當前醫療器械法規背景下,現有制度主要存在以下兩大問題:

  其一,醫療器械法規缺乏協調統一,體系上下不銜接。

  醫療器械安全治理涉及產業安全和產品質量安全兩大方面,前者要求醫療器械企業、產品種類和數量能夠滿足國家和社會發展需要,后者要求醫療器械安全有效和質量風險可控,并能夠滿足人們對高品質醫療器械產品的需求。在我國醫療器械安全治理法規體系中,國務院制定的《條例》成為醫療器械行業的“母法”,許多基本的醫療器械管理制度都是由《條例》確定的。在醫療器械上市前管理中,注冊和生產是影響醫療器械安全治理的兩大環節?!稐l例》分別設置了注冊許可和生產許可對兩大環節實施行政審批,并確立了“先產品注冊,后生產許可”的模式。該模式主要有四點內涵:一是自然人、組織、法人等所有符合《行政許可法》要求的主體,都可以作為醫療器械注冊申請人申請注冊許可;二是獲得注冊證許可的主體,可以自愿選擇自己建廠生產或直接委托生產;三是自愿生產而不具備生產條件的,可以繼續申請生產許可建廠生產;四是不愿自我生產的,可以直接委托生產并不受有無生產許可的影響,因為客觀上只有不具備生產條件(沒有生產許可)才需要委托他方生產。

  誠然,《條例》作為上位法確立的立法內涵還需要部門規章等下位法承接落實。但是,與《條例》配套實施的《醫療器械注冊管理辦法》《醫療器械生產監督管理辦法》等部門規章并沒有與《條例》做到有機銜接,導致醫療器械安全治理體系缺乏協調統一。主要表現在:一是除創新醫療器械外,醫療器械注冊申請人局限在醫療器械生產企業這一狹小范圍內;二是在注冊申報階段,非創新醫療器械的樣品不得委托生產;三是在委托生產階段,委托方和受托方均要具備注冊許可和生產許可;四是在產能不足時才能委托生產,獲得注冊許可后不能自行不生產而直接委托他方生產;五是最多只能委托一家生產企業生產。

  其二,醫療器械注冊與生產捆綁,扭曲市場資源配置。

  醫療器械注冊與生產管理的捆綁模式,將醫療器械的注冊申請人與日后的生產活動進行了深度捆綁。它既要求醫療器械注冊申請人主要是醫療器械生產企業,又要求醫療器械委托生產中的雙方均獲得注冊許可與生產許可。此種情形下,醫療器械注冊申請人被嚴重限制在醫療器械生產企業這一小范圍內,其他科研人員與機構、研發非創新醫療器械的其他企業均不能申請醫療器械注冊證,背離了《條例》的立法初衷。只有委托方和受托方都具有注冊證以及生產許可證時才能進行委托生產,這從某種程度上扭曲了醫療器械生產的內涵,而且不利于社會資源的自由流通。這種僵硬的限制沒有照顧到行業分工的現實需要,實際上背離了社會化大生產的社會協同要求。

  在捆綁模式制約下,除了創新醫療器械注冊可以由一般企業申報外,其他產品均由醫療器械生產企業申請注冊,大量掌握先進技術的科研人員和研發機構被拒之門外,不利于科研成果的及時轉化。醫療器械生產企業不僅需要拿到注冊證,而且還要投入大量人力物力建立廠房進行生產,成本巨大,不利于社會資源的合理配置。另外,在產能不足的情形下,委托方將產品委托給同樣持有《醫療器械注冊證》和具有相似生產條件的受托方生產,由于雙方互為市場的競爭方,委托方在知識產權保護、技術資料轉移等方面有較大的顧慮和擔憂,并不利于委托生產的開展??梢?,現行規定不但束縛了科研人員與機構、企業的創新熱情,而且不利于在工業化大生產背景下提升醫療器械產業的整體技術水平。

  綜合以上分析可以看出,在當初的行業環境下制定的法規制度已經不能適應新的發展要求,亟須進行制度上的改革,推行上市許可持有人制度勢在必行。(蔣海洪 本文選編自《醫療器械藍皮書(2018)》,作者系上海健康醫學院醫療產品管理專業主任)


來源:中國醫藥報


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